淺談我國財(cái)政教育支出的問題與改善建議
教育是立國之本。目前，我國的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行以國家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為補(bǔ)充的體制，因此國家財(cái)政教育支出直接關(guān)系到我國教育發(fā)展大業(yè)。近年來，我國對教育的支持力度不斷加大，公共教育投入持續(xù)增長，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷上升，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但與國際水平相比，仍然存在一定的差距。因此，有必要對中國的財(cái)政教育支出做進(jìn)一步的研究。
一、我國財(cái)政教育支出現(xiàn)狀
�。ㄒ唬� 教育支出規(guī)模
近年來，在我國教育受重視程度不斷加大的背景下，我國教育支出規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。從絕對量來看，我國財(cái)政對于教育投入的絕對量在不斷增加，如表1所示，1991年到2013年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量基本保持10%以上的增長速度，2013年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量是1991年的近40倍。
從增長速度來看，1997年和2007年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量的增長速度均超過30%,分別代表2000年前后的兩個(gè)峰值；從2007年以后，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量增長速度經(jīng)歷了小幅波動(dòng)，近兩年處于下降區(qū)間，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量仍然處于上升階段。
從相對水平來看，1991年到2013年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重整體上呈現(xiàn)上升的態(tài)勢，2012年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，首次突破《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的4%的目標(biāo)計(jì)劃，2013年延續(xù)增長態(tài)勢。1991年到2013年我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例在15%小幅浮動(dòng)。
�。ǘ┙逃С鼋Y(jié)構(gòu)
1. 教育支出的分配結(jié)構(gòu)。我國財(cái)政教育支出在各級教育中的分配是不同的。表2中列出了2005年到2013年我國普通小學(xué)、普通初中、普通高中和普通高校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出。從絕對量來看，2006年到2008年，我國普通初中、普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)大幅增長，增長率維持在40%以上的水平；2009年、2010年增長率有所回落，2011年增長率又有大幅提高，此后處于逐漸回落狀態(tài)；普通高中的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出在2011年、2012年有大幅增長，其余年份增長率最高為2008年的36.93%;普通高校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出在2006年到2010年增長幅度有限，2007年增長率僅為3.32%,但2011年增長率大幅上漲到70.98%,而之后急轉(zhuǎn)直下，2013年首次出現(xiàn)負(fù)增長。
從相對量來看，2005年，我國普通高校、普通高中、普通初中、普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的比例是13.4:2.2:1.4:1,普通高校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)是普通小學(xué)的13.4倍； 2011年，該比例為5.46:1.23:1.49:1,普通高校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)是普通小學(xué)的5.46倍；2013年，該比例為3.82:1.33:1.44:1,普通高校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)是普通小學(xué)的3.82倍�？梢�，我國對普通高校的相對投入總體呈現(xiàn)遞減趨勢，遞減幅度較大；我國對普通初中和普通小學(xué)的相對投入增加速度較快，體現(xiàn)了我國財(cái)政教育支出政策方向是向普通中小學(xué)傾斜。
二、財(cái)政教育支出水平的國際比較
（一）教育支出規(guī)模
根據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）每年出版的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，世界各國教育投資比例與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，即越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的國家其教育投入比例越大。1975 年以來美國教育經(jīng)費(fèi)總投入占 GDP 的比例基本保持在7%以上，日本為6%以上，其他大多數(shù)發(fā)達(dá)國家如法國、加拿大等國也都在6%以上，韓國近10年來也達(dá)到了7%左右。2005年，財(cái)政性撥款占GDP比重超過4.5%的'有：美國（4.8）、加拿大（4.7）、墨西哥（5.3）、英國（5.0）、荷蘭（4.6）、丹麥（6.8）、法國（5.6）、波蘭（5.4）、新西蘭（5.2）。 相對于國際水平而言，我國財(cái)政性教育支出占GDP的比例才剛超過4%,這反映出我國財(cái)政對教育的投入仍然需要進(jìn)一步提高。
�。ǘ┥逃�(jīng)費(fèi)支出
從絕對量上來看，中國的人均公共教育支出為42美元，美國為2684美元，是中國的63.9倍�？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，我們以人均公共教育支出占人均GDP的比例來衡量相對水平，中國人均公共教育支出僅為人均GDP收入的0.82%,發(fā)達(dá)國家中美國為6.10%,日本為4.28%,韓國為3.01%,其中美國人均公共教育支出占人均GDP收入的比例是中國的7.43倍。金磚四國中，俄羅斯為1.87%,巴西為2.29%,其中巴西人均公共教育支出占人均GDP收入的比例是中國的2.79倍�？梢�，中國不僅與發(fā)達(dá)國家相比有很大差距，即使與同為金磚四國的其他國家相比，也存在一定的差距。
（三）教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)
世界大多數(shù)國家教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)是一種“寶塔型”,即基礎(chǔ)教育的投入最多，越往上級到高等教育的投入越少。美國2000年教育經(jīng)費(fèi)投入占其GDP 的比重為6.6%,其中小學(xué)及中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入占3.9%,高等教育投入占2.7%.而我國近些年來雖然財(cái)政政策向基礎(chǔ)教育傾斜，但高等教育的投入仍然遠(yuǎn)高于小學(xué)及中學(xué)教育投入，形成經(jīng)費(fèi)錯(cuò)置的“倒寶塔型”.
三、我國財(cái)政教育支出的問題分析
1. 政府職能缺位。公共教育具有強(qiáng)烈的外部性，相比而言，初中級教育的外部性明顯要高于高等教育。初中級教育會(huì)普遍提高人們的基礎(chǔ)文化水平，降低文盲率，顯著促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的精神文明建設(shè)，因此初中級教育的外部性顯現(xiàn)為對整個(gè)社會(huì)的作用；高等教育更多是增強(qiáng)高校學(xué)生未來的收益水平。針對公共教育的特點(diǎn)，我國對初級教育實(shí)行九年制義務(wù)教育，由地方財(cái)政來支持；對高等教育適當(dāng)加大了家庭承擔(dān)的費(fèi)用，并主要由中央財(cái)政支持。地方財(cái)政對于初中級教育進(jìn)行投入，而初中級教育的外部性作用于整個(gè)社會(huì)，這就使得政府的投入與收益不對等，政府對于教育投入缺乏主動(dòng)性，造成了政府職能缺位問題。
2. 地方政府財(cái)力有限。分稅制改革以來，地方財(cái)政收入與中央財(cái)政收入有了較大差距，而地方財(cái)政的支出數(shù)額卻比中央財(cái)政要大的多，據(jù)測算，地方財(cái)政收入與中央財(cái)政收入比例大約為46:54,地方支出與中央財(cái)政支出比例為85:15,這就導(dǎo)致了地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不對等。針對這種情況，中央政府對地方財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年地方財(cái)力的45%來自中央。但這種返還是通過省級政府撥給縣級，事實(shí)上，能夠到達(dá)縣級的比例已經(jīng)很少，而到達(dá)村鎮(zhèn)級的比例會(huì)更少。因此，縣級及以下的地方政府財(cái)力有限，難以履行發(fā)展教育的責(zé)任，導(dǎo)致對初中等教育的投入嚴(yán)重不足，加劇財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)的失衡。
3. 政績考核以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重。長期以來，我國對于地方政府的政績考核主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)，對于教育的質(zhì)量缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，這就使得地方政府在將有限的財(cái)政資源進(jìn)行分配時(shí)，會(huì)選擇更能體現(xiàn)政績的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，將絕大部分財(cái)政資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)中，甚至于不惜挪用教育資金。由此，削弱了教育的受重視程度，使得教育實(shí)際投資不足。
四、對我國財(cái)政教育支出的幾點(diǎn)建議
�。ㄒ唬┐_保和增強(qiáng)我國財(cái)政性教育投入
加大對教育事業(yè)的投入力度，確保我國財(cái)政性教育支出投資的規(guī)模，不斷提高相對比重。進(jìn)行預(yù)算安排時(shí)，國家財(cái)政性教育支出的增長應(yīng)快于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，生均教育經(jīng)費(fèi)、教師工資、公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長，建立起政府教育投資隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府財(cái)力增長而增加的穩(wěn)定增長機(jī)制。
�。ǘ┱{(diào)整教育經(jīng)費(fèi)在各級教育中的分配結(jié)構(gòu)
進(jìn)一步調(diào)整我國財(cái)政教育支出在各級教育中的分配比例，繼續(xù)加大對基礎(chǔ)教育的投入，提高九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出比重，并在一定程度上調(diào)整財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)對高等教育的投入。在教育經(jīng)費(fèi)總體向基礎(chǔ)教育傾斜的前提下，對關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要院校給予特殊支持。
�。ㄈ┩晟片F(xiàn)有財(cái)政教育支出體系
完善省級及以下政府財(cái)政收支制度及轉(zhuǎn)移支付體系，依照各級教育的外部性范圍規(guī)劃教育投資主體，完善現(xiàn)有財(cái)政教育支出體系，強(qiáng)化財(cái)政教育支出的政府職能；將教育列入政府政績考核指標(biāo)體系，建立健全教育的考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制；嚴(yán)格教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算制度，加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度，增加教育經(jīng)費(fèi)使用的透明性。
參考文獻(xiàn)
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