規(guī)范城市管理 建立長效機制_規(guī)章制度

　　城市建設(shè)管理監(jiān)察的執(zhí)法歷史不長，從其誕生之日起至今也不過有20余年的歷史。肩負(fù)著城市規(guī)劃、市政工程、公用事業(yè)、市容和環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等違章違規(guī)的查處職能，面臨著點多、面廣、線長和工作量大的局面，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，同社會有著千絲萬縷的聯(lián)系，是城市兩個文明建設(shè)的窗口和群眾關(guān)注的熱點問題。其誕生之初著烙下了先天不足的印記，是自下而上發(fā)展起來的，長期處于分散、多樣、無序的狀態(tài)，且大多數(shù)城市建設(shè)管理監(jiān)察仍處于委托執(zhí)法的地位，給許多工作的開展帶來了諸多弊端。筆者根據(jù)執(zhí)法局的要求就德化縣城市管理監(jiān)察工作情況作了深入的調(diào)查，結(jié)合自身工作崗位的實際和工作實踐，得出以下結(jié)論：
　　一、如何看待"城市管理"
　　城市管理具有多角度、多層次的含義。到目前為止，對什么是城市管理，國內(nèi)還沒有形成一個統(tǒng)一的概念。通過查閱相關(guān)資料，立足現(xiàn)代城市的客觀實際，并借鑒國際上城市管理的理論與實踐，城市管理應(yīng)是政府與其他利益相關(guān)者，在一定的制度安排下互動合作，整合各種資源，實現(xiàn)高效協(xié)調(diào)運行和各項功能正常發(fā)揮，促進社會經(jīng)濟全面發(fā)展的活動。
　　所以，城市管理的目的是維持城市高效、協(xié)調(diào)運行和城市功能的正常發(fā)揮。城市管理的水平最終要體現(xiàn)在管理的效益上，即是否以最低的社會和經(jīng)濟成本最大限度地實現(xiàn)了整合城市資源，實現(xiàn)城市高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和城市功能的正常發(fā)揮，促進城市社會、經(jīng)濟的全面發(fā)展。
　　二、當(dāng)前城市管理存在的問題
　　1.管理對象敏感。城市管理的執(zhí)法對象極大多數(shù)是失業(yè)人員和進城務(wù)工農(nóng)民以及孤、寡、殘疾等弱勢群體，他們大多從事著最簡單的商品買賣活動，維系著最基本的生活需求，其艱難處境易博得市民的同情和諒解;加之部分違章者自身存在的陋習(xí)，使其對城市管理不理解、不支持、甚至抗法。執(zhí)法中稍有不慎，執(zhí)法人員便會成為眾矢之?dāng)常�引來路人圍觀、起哄。令執(zhí)法人員進退兩難。
　　2.司法保障不力。在具體執(zhí)法中，大案要案很少，多數(shù)案件處罰數(shù)額較少，難于向法院申請強制執(zhí)行，使違章者抗法有了可乘之機。由于城市管理執(zhí)法不具有人身強制權(quán)，又缺乏有效的司法保障，在遇到現(xiàn)場糾紛時，極易發(fā)生圍觀、擁堵，執(zhí)法人員往往勢單力薄，孤掌難鳴，有口難辯。如遇到暴力抗法時，求助于公安，公安在不理解的情況下，視事態(tài)為一般的打架斗毆處理，從而降低了城管執(zhí)法的嚴(yán)肅性，造成了極不好的負(fù)面影響;嚴(yán)重則會激化矛盾，擴大事態(tài)。
　　3.法律法規(guī)不完善。我國現(xiàn)行的有關(guān)城市管理法規(guī)雖然較多，但仍不夠健全。一是城市管理的有關(guān)條文散見于其他法律、法規(guī)中，沒有一部獨立完備的城市管理法律;二是現(xiàn)有的法規(guī)不夠完備，可操作性不強，有些城市管理法規(guī)對某些行為只有禁止性條款，沒有詳細(xì)的處罰規(guī)定，執(zhí)法工作難于落實。如流動攤販的管理，就缺乏具體的條文;三是立法空白或立法不配套。如摩托車出租擾亂客運市場，非機動車亂停亂放，既影響市容，又阻礙交通。但對其進行處罰時，卻沒有相關(guān)的法律依據(jù)，令執(zhí)法工作無所適從。
　　4.市政公用設(shè)施的不配套和城市功能的殘缺，孕育著城市管理的好與壞。隨著農(nóng)村剩余勞動力的進入，使得城市人口逐年增多。而這些人，一無雄厚的資金開設(shè)門店，二無專業(yè)技能受聘于單位從事固定的職業(yè)，他們?yōu)榱松�活只能憑自己微薄的經(jīng)濟從事最小的商品買賣生意，從而流落于街頭巷尾，占道經(jīng)營，用獲取的薄利養(yǎng)家糊口，跟我們的執(zhí)法隊員開展“游擊戰(zhàn)”，給管理工作帶來了諸多困難。我們的執(zhí)法人員去管，他們首先的回答便是，“不準(zhǔn)在街頭巷尾賣，叫我們到哪里賣”，這一簡單的回答，反映出一個城市功能完善與否。如果我們的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善，有配套的各種公用設(shè)施，健全的專類市場，齊備的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，使那些為生計所迫的占道攤販、亂停亂放的各類車輛“有場可進”、“有市可歸”。那么，城市管理的矛盾就會少得多，從而城市的文明程度將很快得到提升。
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　　5.執(zhí)法力量薄弱，目前我們城市管理執(zhí)法隊伍力量和后勤保障狀況與工作任務(wù)要求還不適應(yīng):一是執(zhí)法人員不足與執(zhí)法任務(wù)繁重不相適應(yīng);二是經(jīng)費短缺，影響正常工作的開展;三是必須的執(zhí)法裝備不足和辦公設(shè)備較缺。
　　6.隊伍素質(zhì)不高。由于城建監(jiān)察執(zhí)法隊伍是地方性組建的，其編制受到限制，而城市的發(fā)展日新月異，僅靠在偏人員管理發(fā)展的城市，人力嚴(yán)重不足，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。
　　三、建立城市管理長效機制
　　1、改革現(xiàn)行執(zhí)法體制。抓住目前國務(wù)院清查統(tǒng)一各執(zhí)法隊伍服裝和推行相對集中行政處罰權(quán)的時機。首先，從改革體制入手，改變自下而上成立執(zhí)法隊伍的現(xiàn)狀，把各地的執(zhí)法隊伍納入規(guī)范化管理軌道，在規(guī)定的時間內(nèi)將現(xiàn)有的城市管理執(zhí)法隊伍納入公務(wù)員系列，統(tǒng)一實行省或市(自治區(qū))“垂直管理”，便于異地輪流執(zhí)法，打破長期在本地執(zhí)法有人情關(guān)系，束縛執(zhí)法隊員想干不敢干的格局，有利于加大執(zhí)法力度，從而樹立執(zhí)法隊伍新形象。其次，借鑒部分城市相對集中行政處罰權(quán)的成功經(jīng)驗，在規(guī)定時限內(nèi)全面推行相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法體系。第三，著裝的統(tǒng)一應(yīng)納入規(guī)范化管理，建議先由建設(shè)部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(款式、顏色、標(biāo)志等)，報國務(wù)院批準(zhǔn)，列入執(zhí)法著裝行列，以避免同一支執(zhí)法隊伍著裝混亂的現(xiàn)象。
　　2、建立司法保障體系。在具體的執(zhí)法工作中，暴力抗法事件頻繁出現(xiàn)，僅依據(jù)現(xiàn)有的城市管理方面的法規(guī)及規(guī)章，城市管理部門難以獨立解決此類問題，因此，借鑒部分試點城市的成功經(jīng)驗，建立城市管理執(zhí)法部門與公安協(xié)同執(zhí)法的執(zhí)法機制，既可對違章者形成震懾，又可隨時調(diào)處城市管理執(zhí)法中的各種糾紛，避免惡性事件的發(fā)生。同時，可與法院聯(lián)合成立“城市管理事件執(zhí)行機制”，專門對拒不服從城市管理行政處罰的實施強制執(zhí)行，快速穩(wěn)妥地解決執(zhí)法中的執(zhí)行難題，切實維護執(zhí)法的嚴(yán)肅性。
　　3、完善法律支撐體系。首先要把“城市管理”這個新生事物在法律意義上明確下來;第二是城市管理機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)有法律依據(jù)和相應(yīng)的執(zhí)法主體地位;第三是開展城市管理工作應(yīng)有確切的法律支撐。解決上述問題應(yīng)該看到，現(xiàn)在使用的城市管理方面的法規(guī)及規(guī)章是計劃經(jīng)濟體制下制定的，與現(xiàn)在市場經(jīng)濟條件下的城市發(fā)展管理存在著一定的差距，且各地出臺的一些規(guī)章、規(guī)定又不能適應(yīng)新形勢下城市管理工作的需要，不具備強大的民意基礎(chǔ)和足夠的說服力。因此，我們要根據(jù)新的形勢和條件加快城市管理立法，對原有的法規(guī)、規(guī)章進行修訂。修定時需根據(jù)綜合執(zhí)法試點和相對集中行政處罰權(quán)的成功經(jīng)驗，并考慮大中小各類城市管理執(zhí)法的各種因素，盡早出臺專門的城市管理法，逐步形成比較完整、統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法工作法律體系，同時，要重視城市管理中的執(zhí)法和監(jiān)督，要加強各種制度建設(shè)，避免執(zhí)法工作中的隨意性、盲目性，做到有法可依、有章可行,保證依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行為。
　　4、明確城市建設(shè)與城市管理的職能權(quán)限。“三分建設(shè)，七分管理”這是人皆知曉的，但是在全國極大多數(shù)的市、縣仍然沿襲著原先的建制，城市管理執(zhí)法機構(gòu)隸屬于建設(shè)局，重建輕管的現(xiàn)象依然存在，建設(shè)局既是城市建設(shè)的實施主體，又是城市管理的執(zhí)法主體。一方面履行著監(jiān)督建設(shè)活動的各種違章、違規(guī)行為職能;另一方面自身又承擔(dān)著加速城市建設(shè)的任務(wù)。這樣，既當(dāng)裁判，又是運動員的建制，難于適應(yīng)新形勢下城市管理發(fā)展的需要。因此，應(yīng)理順關(guān)系，明確職能權(quán)限，將有利于城市管理步入法制化的軌道。
　　5、樹立“以人為本”的城市管理理念。城市管理的根本目的是為人民服務(wù)，從這個意義上講，所謂的“執(zhí)法”也只能是特定歷史時期的產(chǎn)物。畢竟現(xiàn)在很多讓城市管理工作者為難的破壞城市環(huán)境的現(xiàn)象和行為主要還是因經(jīng)濟、文化條件和城市基礎(chǔ)設(shè)施落后造成的，故意違法的人和事在任何時候和地方都是少數(shù)的。因此，我們的主要任務(wù)是如何采取一些更具有人性化和人情味的管理作方法來更好地為廣大市民服務(wù)，這正是我們城市管理工作者應(yīng)該探討和追行的目標(biāo)。
　　首先，加強城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施的合理規(guī)劃并力爭建設(shè)得更多更快更好，為廣大人民群眾提供更多便利，充分滿足老百姓的合理需求，消出一些影響城市環(huán)境的現(xiàn)象和行為產(chǎn)生的根源。
　　其次，根據(jù)城市的區(qū)域功能、交通流量等因素，在城市功能不完善的情況下，為緩解社會的就業(yè)壓力，應(yīng)考慮弱勢群體的生活問題，提供部分場地及次要街道，通過審批、核準(zhǔn)、許可、支持等行政管理手段，讓一些弱勢群體有謀生之希望，真正體現(xiàn)為廣大人民服務(wù)的宗旨;同時，教育和監(jiān)督他們在城市生活中的經(jīng)營行為，使其樹立自覺愛護城市環(huán)境衛(wèi)生的意識，以引導(dǎo)的方式逐步規(guī)范和提升城市的品味。
　　6、全面提升依法加強城市管理水平。要以開展“保持共產(chǎn)黨員先進性”教育活動為契機，加強全體黨員干部的思想政治建設(shè)，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀，堅持依法行政，堅持公開、公平、公正，提高工作效率。市城市管理行政執(zhí)法部門應(yīng)立足本職，奮發(fā)有為，積極主動地為構(gòu)建和諧社會作出努力，特別是行政主體在行政執(zhí)法實踐中，要堅持以民為本、依法行政、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法范圍，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，完善監(jiān)督制度，理順城市管理行政執(zhí)法與專業(yè)管理關(guān)系，增強執(zhí)法為民的自覺性，讓人民群眾不僅在理智層面上認(rèn)同并接受執(zhí)法權(quán)威，而且在情感層面上尊重并信仰執(zhí)法權(quán)威。要高度重視行政執(zhí)法中群眾反映強烈的熱點和難點問題，經(jīng)常開展換位思考，加強行政執(zhí)法機關(guān)的窗口建設(shè)，推出便民、利民措施，努力提高服務(wù)質(zhì)量。要正確認(rèn)識城市管理工作在加快發(fā)展的新形勢下所面臨的新情況、新問題，切實增強責(zé)任感和緊迫感，振奮精神，與時俱進，充分發(fā)揮城市管理部門的重要職能作用，實現(xiàn)發(fā)展思路再創(chuàng)新、體制機制再創(chuàng)新、工作方式再創(chuàng)新，全面提升依法加強城市管理水平。
　　7、營造城市管理的良好氛圍。城市管理單靠城建監(jiān)察執(zhí)法隊伍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵在于形成齊抓共管的氛圍。要加大宣傳教育的力度，使各單位、市民主動參與城管工作，協(xié)助城管工作。因此，必須在深化服務(wù)上下大力氣、做大文章。一是加大對城市管理相關(guān)法規(guī)的宣傳力度，采取多種形式向單位、市民廣泛宣傳，使城市管理法規(guī)做到家喻戶曉，人人皆知，促進出事管理工作的開展。二是要主動貼近群眾，做好自身的服務(wù)工作，要充分認(rèn)識到城市管理部門既是城市文明窗口的管理者，更是人民群眾的服務(wù)員。要經(jīng)常到各單位、門店、居民當(dāng)中征求意見，及時了解人民群眾的想法，及時為群眾排憂解難。三是要加強同橫向、縱向各職能部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，集中解決城市管理中的重點、難點問題以及人民群眾關(guān)注的熱點問題，真正為人民群眾辦好事、辦實事，為人民群眾創(chuàng)造一個舒適、宜人的工作生活環(huán)境。