根據(jù)第六次市委常委會(huì)及市政府領(lǐng)導(dǎo)批示精神，由市政府研究室牽頭，市發(fā)改委、市人社局(市勞動(dòng)就業(yè)局、失業(yè)保險(xiǎn)中心)、市公安局、市民政局、市財(cái)政局、市扶貧辦、市統(tǒng)計(jì)局、市農(nóng)業(yè)局、市國(guó)土資源局等部門配合，對(duì)我市失地農(nóng)民情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組先后深入新區(qū)、耀州區(qū)、王益區(qū)、印臺(tái)區(qū)、宜君縣，對(duì)全市失地農(nóng)民情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，在重點(diǎn)區(qū)域召開了座談會(huì)，針對(duì)存在的問(wèn)題，進(jìn)行了研究分析，提出了解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策建議。
一、失地農(nóng)民的界定
失地農(nóng)民是指土地被依法征收，農(nóng)業(yè)戶口家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)村居民。我們按照這個(gè)概念進(jìn)行摸底調(diào)查，注意城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶口區(qū)別，調(diào)研分析對(duì)象主要是具有農(nóng)村戶口的失地農(nóng)民。
二、基本情況
截止2012年底，我市失地農(nóng)民13884戶、49005人，分別占全市農(nóng)戶和農(nóng)民總數(shù)的11.8%、11.3%;失地41435畝，占全市耕地面積的4.3%。涉及21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，88個(gè)村。調(diào)查表明，我市失地農(nóng)民，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。
1、從區(qū)域分布上看，失地農(nóng)民集中在新區(qū)和耀州區(qū)，人數(shù)分別為26564人和15781人，占全市失地農(nóng)民總數(shù)的54.2%和32.2%。
2、從年齡構(gòu)成上看，失地農(nóng)民以青壯年為主，18—60歲之間失地農(nóng)民人數(shù)為29112人，占總數(shù)的59.4%;18歲以下及61歲以上失地農(nóng)民人數(shù)為11368人、8525人，分別占總數(shù)23.2%、17.4%。
3、收入略增，但生活水平下降。據(jù)測(cè)算，我市失地農(nóng)民2012年人均純收入9544元，比農(nóng)民人均純收入高2410元，但比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低12385元。由于失去土地，生活成本大大增加，與城鎮(zhèn)居民相比成為弱勢(shì)群體。
4、就業(yè)以打零工為主，生活困難人數(shù)比重較大。據(jù)調(diào)查，失地農(nóng)民打零工或外出打工人數(shù)為15125人;生活困難(收入無(wú)保障)和因病等原因喪失勞動(dòng)能力人數(shù)為10930人，分別占青壯年人數(shù)的51.9%和37.6%;有固定工作(自主創(chuàng)業(yè)、固定門店等)3057人，僅占青壯年人數(shù)的10.5%。
5、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民人數(shù)少，社會(huì)保障水平低。目前有4869人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，占失地農(nóng)民總數(shù)的9.9%，其中，被納入城鎮(zhèn)低保及參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為151人、648人、19人。
6、農(nóng)村戶口失地農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障較好。在44136名農(nóng)村戶口失地農(nóng)民中，參加新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)分別為43857人，32887人，分別占總數(shù)的99.4%、74.5%。
三、存在的問(wèn)題及原因分析
(一)存在問(wèn)題
雖然我市在土地征用時(shí)做到了合法守規(guī)，對(duì)失地農(nóng)民安置也采取了相應(yīng)措施，工作方法得當(dāng)，沒(méi)有發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。但由于失地農(nóng)民問(wèn)題存在著一定的復(fù)雜性，加之有些政策配套還沒(méi)有跟進(jìn)，失地農(nóng)民在就業(yè)、生活、社保、收入上還存在著許多困難和問(wèn)題。
1、處境尷尬。除少數(shù)因高速公路建設(shè)而失去土地的農(nóng)民外，我市絕大多數(shù)失地農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)。失去土地后，他們身份是農(nóng)民，生活方式是市民，而由于就業(yè)、收入、社保等與城鎮(zhèn)對(duì)接困難，又與村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織保持有利益關(guān)系，影響了失地農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性，處于兩不像的尷尬境地。
2、就業(yè)困難。當(dāng)前，以“市場(chǎng)就業(yè)”為取向的勞動(dòng)用工制度和以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)求職者的知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)有較高要求。對(duì)于失地農(nóng)民而言，由于他們?cè)瓝碛械霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，使他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)，就業(yè)困難問(wèn)題突出，不少人對(duì)創(chuàng)業(yè)增收奔小康感到希望渺茫。
3、缺乏保障。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失去土地等于斷了他們的血脈，失去了自己及子孫后代賴以生存的生活來(lái)源，擔(dān)心將來(lái)生活沒(méi)有著落。一些靠打工、從事三產(chǎn)服務(wù)業(yè)等方式就業(yè)的農(nóng)民也有不穩(wěn)定感，失地農(nóng)民群體收入低、差距大、社保不平衡，實(shí)現(xiàn)小康任務(wù)艱巨。
(二)原因分析
1、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。土地補(bǔ)償費(fèi)包括地面附著物補(bǔ)償費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，地面附著物補(bǔ)償費(fèi)大約1200—10000元/畝，征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為27474—42679元/畝。而失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)在1.2—4.9萬(wàn)元之間，失地農(nóng)民補(bǔ)償款僅繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)一項(xiàng)支出后就所剩無(wú)幾。
2、安置方式比較單一。近年來(lái)，我市對(duì)失地農(nóng)民采取貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、保險(xiǎn)安置、留地安置、入股分紅安置、勞務(wù)安置等多種安置方式，但主要以貨幣安置為主，除新區(qū)將征地補(bǔ)償款集中起來(lái)，實(shí)行公司化運(yùn)作，每年給農(nóng)民分紅(目前每畝1200元/年)外，其它區(qū)縣多采取一次性將征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)入村集體。
3、對(duì)失地農(nóng)民的管理和服務(wù)薄弱。這次調(diào)查，我們感到失地農(nóng)民管理缺位情況比較嚴(yán)重，缺少主管部門，統(tǒng)計(jì)難度很大。另外失地農(nóng)民生活方式已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，但目前仍然采用村委會(huì)管理模式，不能提供與其生活環(huán)境相適應(yīng)的配套服務(wù)。
4、就業(yè)培訓(xùn)面窄。雖然市縣兩級(jí)為失地農(nóng)民培訓(xùn)做了大量工作，但由于財(cái)力限制和征地補(bǔ)償時(shí)考慮不足，就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)達(dá)不到失地農(nóng)民人數(shù)的7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足失地農(nóng)民的需求。
5、社保問(wèn)題突出。我市在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面做了大量工作，但各區(qū)縣情況不同，新老征地農(nóng)民處境不同，利益分配辦法不同，社保標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致失地農(nóng)民保障水平參差不齊，一些問(wèn)題仍比較突出。一是養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。2012年我市失地農(nóng)民基本養(yǎng)老金每月320元，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較高的新區(qū)也僅為每月520—640元，而同期城鎮(zhèn)職工企業(yè)退休人員人均退休金每月為1532元。二是農(nóng)村合療轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)醫(yī)療落實(shí)困難。我市雖然出臺(tái)政策將原參加新農(nóng)合的進(jìn)城落戶居民全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保范圍，可以將原參加新農(nóng)合的年限視同為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保年限，但在調(diào)研中部份區(qū)縣反映政策落實(shí)難度大，目前進(jìn)城落戶的失地農(nóng)民參保率僅為13%。三是失地農(nóng)民受救助比例偏低，調(diào)查統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民生活困難人數(shù)超過(guò)10000人，但被納入城鄉(xiāng)低保的僅為3158人。
四、對(duì)策建議
失地農(nóng)民為我市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了貢獻(xiàn)，我們不能讓他們失地又失業(yè)，失地失保障，失地又失望。失地農(nóng)民問(wèn)題應(yīng)引起高度重視。解決失地農(nóng)民問(wèn)題要從以民為本的角度出發(fā)，從加快城鎮(zhèn)化步伐，提高居民收入水平方面著力，讓他們享受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，收入大大高于農(nóng)民，接近或超過(guò)城鎮(zhèn)居民，真正成為市民，同步夠格融入小康社會(huì)之中。
1、高度重視失地農(nóng)民工作。全市各級(jí)政府必須高度重視失地農(nóng)民問(wèn)題，要落實(shí)管理部門，做好調(diào)查摸底工作，建立失地農(nóng)民檔案，準(zhǔn)確掌握失地農(nóng)民的存量和增量，盡快研究制定有關(guān)政策措施和具體操作辦法，切實(shí)把失地農(nóng)民的就業(yè)增收和社會(huì)保障等問(wèn)題解決好。
2、鼓勵(lì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。按非農(nóng)戶口享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等，消除戶口差別，真正解決失地農(nóng)民進(jìn)城落戶的后顧之憂。戶口進(jìn)城后，可保持與原村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益關(guān)系，失地后所享受的補(bǔ)助、分紅等不變;2013年內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)居民保障范圍，原農(nóng)村參保年限視同為城鎮(zhèn)居民參保年限;以后失地農(nóng)民自失地之日起，一年內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的享受以上社保政策。
3、落實(shí)被征地農(nóng)民社保方案，規(guī)范征地行為。認(rèn)真執(zhí)行陜西省《被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意見》(陜?nèi)松绨l(fā)〔2011〕149號(hào))文件精神，增加每畝不低于1萬(wàn)元“被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)”，以土地?fù)Q保障。新征土地時(shí)，必須將農(nóng)民技能培訓(xùn)、社保、進(jìn)城落戶等關(guān)口前移，做為審批的前置條件和必備程序;實(shí)施征地時(shí)，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃要求和三產(chǎn)用地指標(biāo)的前提下，按照一定比例，在規(guī)劃的商業(yè)地段預(yù)留三產(chǎn)用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)自我保障。通過(guò)“財(cái)政拿一部分、集體籌一部分、用地單位補(bǔ)一部分、個(gè)人出一部分”的籌資辦法，逐步解決過(guò)去征地過(guò)程中遺留的問(wèn)題。完善征地手續(xù)，對(duì)以土地收益入股的失地農(nóng)民要發(fā)放《股權(quán)證》，保證其合法權(quán)益。
4、解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。一是促成失地農(nóng)民主動(dòng)創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，鼓勵(lì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開辟面向失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)專業(yè)，所需經(jīng)費(fèi)從各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的就業(yè)經(jīng)費(fèi)中給予補(bǔ)貼。二是做好項(xiàng)目信息服務(wù)，圍繞城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，放開門檻，“非禁即可”，提高創(chuàng)業(yè)成功率。三是重點(diǎn)解決創(chuàng)業(yè)資金匱乏問(wèn)題。通過(guò)建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金、小額信貸擔(dān)保及爭(zhēng)取村集體和征地單位支持、個(gè)人籌資等多種渠道解決資金問(wèn)題。小額信貸以項(xiàng)目為單位，最高可貸8萬(wàn)元，由小額信貸中心貼息2—4年。四是制定優(yōu)惠政策，動(dòng)員社會(huì)力量，千方百計(jì)支持失地農(nóng)民就業(yè)。為16歲以上失地農(nóng)民發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，給予創(chuàng)業(yè)者稅收優(yōu)惠和各類行政事業(yè)性收費(fèi)的減免;開發(fā)公益性崗位安排就業(yè)困難的失地農(nóng)民，在相應(yīng)期限內(nèi)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼;用人單位新招失地農(nóng)民的，給予享受社保補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等就業(yè)扶持政策;對(duì)實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)并以個(gè)體身份參加社會(huì)保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，可申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼;征地單位和企業(yè)，在有條件的情況下，就近為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位;積極推行和鼓勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)體安置失地農(nóng)民，鼓勵(lì)被征地村用村留資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或以地作價(jià)出資(入股)、聯(lián)營(yíng)的形式，參與有穩(wěn)定盈利能力公司或企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)，以分紅形式使失地農(nóng)民獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。
5、依照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險(xiǎn)、困難人群救助三個(gè)全覆蓋。一是爭(zhēng)取省上政策支持，做好失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化全覆蓋。根據(jù)外地經(jīng)驗(yàn)，核定失地農(nóng)民養(yǎng)老統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老統(tǒng)籌的補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)，按集體、個(gè)人、財(cái)政30%、30%、40%的出資比例，做好轉(zhuǎn)接工作，所需財(cái)政資金從國(guó)有土地收益金中列支。60歲以上失地農(nóng)民，建議按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納5—10年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌。據(jù)測(cè)算，按出資比例，村集體和個(gè)人一次性各補(bǔ)繳13200—26400元。18—59歲無(wú)固定工作的失地農(nóng)民，按銅川市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)銅川市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法的通知》(銅政辦發(fā)〔2007〕112號(hào))精神，按年齡段，依照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納5、10、15、16年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，由養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立其個(gè)人賬戶，按城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者參保條件和辦法，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。有固定工作的失地農(nóng)民按有關(guān)養(yǎng)老繳費(fèi)政策執(zhí)行，所需資金由個(gè)人和所在單位按比例負(fù)擔(dān)。二是做好失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)城鎮(zhèn)化全覆蓋。將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。據(jù)測(cè)算，年需要增加103萬(wàn)元，人均39元，由村集體與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。三是做好失地農(nóng)民中困難人群城鎮(zhèn)低保全覆蓋。繼續(xù)加大對(duì)失地農(nóng)民中困難人員救助力度，重新核定失地農(nóng)民困難人數(shù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，將符合低保條件的家庭及時(shí)納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保;做好農(nóng)村低保向城鎮(zhèn)低保的轉(zhuǎn)接工作，出臺(tái)相關(guān)政策，使農(nóng)村低保“進(jìn)城”與戶口進(jìn)城同步。做好社會(huì)救助工作，對(duì)因天災(zāi)人禍大病導(dǎo)致困難的失地農(nóng)民，給予一次補(bǔ)貼，大病按報(bào)銷額的40-50%比例給予救助，最高限額20000元。
6、加大城中村改造力度，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。積極探索推進(jìn)失地農(nóng)民集中的村委會(huì)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，加強(qiáng)文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)建設(shè)，不斷提高失地農(nóng)民的法律意識(shí)和科技文化素質(zhì)，過(guò)上自強(qiáng)自立、富裕文明的新生活。